PSJ研究|企业家精神有效吗？理解政策企业家的行为及其重要性

编者按

本文于2020年4月发表在Policy Studies Journal上，在最新的JCR排名中，该期刊的影响因子为3.797，在公共政策与管理领域排名第6。《政策研究期刊》（PSJ）聚焦于公共政策，由代表政策研究组织和美国政治科学协会的公共政策部门出版。
作为公共政策研究中的重要概念,“政策企业家”已被学者们广泛地运用于解释政策过程与政策变化。扮演“政策企业家”角色的个人和团体在推动议程设置、推进政策创新、促成政策变迁等方面发挥重要影响。国外学术界围绕政策创新理论、政策执行理论、理性选择制度理论和社会网络理论,以企业家策略为研究中心,逐步构建新的理论路径解释政策环境、政策企业家以及政策变迁之间的复杂互动机制。政策企业家理论对解释中国政策实践具有重要意义和广泛的应用前景。下面就由小编带大家来探索“政策企业家的行为及其重要性”。

作者简介

Gwen Arnold

加州大学戴维斯分校，环境科学与政策学系

摘 要

当一个重大政策变化发生时，政策企业家，即那些将大量时间、精力和资源用于争取一个特定政策结果的倡导者们，经常被誉为关键影响者。然而，几乎没有一个系统的、横向的研究聚焦于政策企业家精神是否能真正催生政策变化，政策企业家如何追逐其目标，以及特别的企业家性质是否或多或少能有助于达成该目标。本文旨在通过调查纽约州自治市的政策企业家精神，以填补该研究空白。2008年至2012年期间纽约州成百上千个地方管辖区通过了一系列政策，禁止或限制大容量水力压裂(fracking)，这些政策经常受到反水力压裂倡导者的支持。本文证明，政策企业家对政策采纳产生了重要且积极的影响；企业家的特征、策略和目标被归类为独特原型；这些原型产生的政策影响存在差异。

一、研究目的

尽管大量文献对政策企业家的特性和属性进行了分类，但学者们很少系统地以及定量地来分析与政策企业家成功相关的因素。本文通过调查纽约市政府的政策企业家精神及其结果来填补这一空白。2008年至2012年间，纽约市数百个地方辖区通过了禁止或限制大批量水力压裂（压裂）的政策，这通常受到了反压裂倡导者的支持。它探讨了政策企业家展示或追求的特征，策略和目标的配置，以及它们如何分类为行为原型。本研究通过定量检验政策企业家文献中的中心假设进行创新，并通过归纳开发政策企业家原型来推进理论发展。作者发现，政策企业家活动显着增加了司法管辖区采用反压裂策略的可能性，并且不同的原型具有不同的功效。

二、理论框架

01

基础理论

政策企业家鼓励实质性的政策变更，通常将新的或创造性地重新组合的想法引入政策流程。他们的创新往往会破坏现有的社会，政治或经济安排。在公共、私营和非营利部门工作的政策企业家，具有不同的职业和背景。他们在政治进程中与其他行为者的区别在于，他们努力促进偏好政策的强度和持续时间。他们受到倡导的有形或无形潜在利益的激励，预计这些利益将大于所产生的成本。政策企业家不断投入时间和资金来确保其政策目标，因为他们不断尝试引起人们的注意和资源，“软化系统”（soften up the system）以使其适应变化，游说决策者，保护盟友并传播支持性信息。

政策企业家角色在几种试图解释政策停滞和变化理论中的突出地位强调了他们在政策制定过程中的重要作用。例如，Multiple Streams Framework（多源流框架）假设政策企业家寻求媒体、利益相关者和政治家对问题的关注，并说服决策者接受偏好的政策解决方案。在Advocacy Coalition Framework（倡导联盟框架）中，寻求政策变革的联盟如果拥有熟练的领导才能，则更容易获得成功。在Policy Design Theory（政策设计理论）中，“道德企业家”将社会团体的问题地位提高到公共议程上，然后政策企业家（可能是同一个人）参与政策制定过程，以改变团体的待遇。更广泛地说，政治科学学者已经接受了政策企业家的概念，因为这些个体的战略行为为宏观政治过程提供了微观层面的基础。

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政策企业家特性

许多框架已经被开发出来捕捉政策企业家的独特属性。Roberts和King（1991）观察到，政策企业家产生思想，构建问题，从战略上传播信息，使用示范项目来展示政策可行性，与政府以外的官僚人士和政策影响者建立联系，争取民选官员的支持，进行游说并引起媒体关注，以及进行政策评估。Mintrom和Norman（2009）认为，政策企业家定义了问题，建立团队和联盟以促进宣传，通常是通过开展示范项目来以身作则，并利用社交敏锐度形成支持网络，并了解他们所试图说服的行为者的关注。Brouwer和Huitema（2018）认为，政策企业家寻求关注和支持，寻求将人们彼此联系并聚焦于焦点问题，处理人际关系，并有策略的选择场所和宣传时间。近期对229篇文章进行的元分析确定了20个政策企业家策略和3个特征，即建立信任，说服力和社会敏锐度。

03

政策企业家成功

政策企业家研究中最关键的问题是政策企业家是否具有影响力。Olson(1965)认为，一大群理性的个体不会为了实现一个共同的目标（比如政策改变）而集体行动，因为他们更喜欢搭便车。这种僵局有时可以被愿意承担实现某一政策目标的负担的特权行动者所克服，因为他从其成就中获得的收益超过了他的成本。政策企业家可以扮演这个角色。

学者们对政策企业家在实现政策变化方面的成功有不同的看法。大多数政策企业家研究认为，拥有更多特性的企业家更有可能成功，或者更频繁/更密集地部署企业战略的企业家更有可能成功。一些研究肯定地回答了政策企业家的影响，有研究表明政策企业家在州一级关于择校的政策辩论中的存在使一个州更有可能采取择校改革，而且越积极的政策企业家活动越有效。一些研究对政策企业家活动的影响持悲观态度。支持同性恋权利的政策企业家的宣传并不能很好地解释美国各州是否通过同性恋权利法(Colvin, 2006)。多伊尔(2006)的理论认为，州长在执政的第一年也不会获得必要的政治资本，以在教育政策中发挥体育作用，并鼓励采用基于成绩的学生资助计划。

三、研究假设

关于政策企业家倡导是否能系统地促进政策变革，这是一个悬而未决的问题。反对水力压裂政策的采用使得政策变更付诸实践，作者以large-n方式探讨了这个问题。作者还根据Mintrom和Norman（2009）预测表现出更多企业家精神的政策企业家会更成功，来评估是否特定的政策企业家原型在实现政策采纳上会更成功或不成功。

假设1：政策企业家精神增加了司法管辖区采用反水力压裂政策的可能性。

假设2：具有更多企业家特征，策略和目标的政策企业家原型在促进政策采用方面更为成功。

四、研究方法

01 调查方法

2014年夏季，作者对除纽约市以外的所有纽约州（n = 1539）的职员进行了邮寄调查。该调研调查了当地的政策制定情况和对水力压裂政策的看法，并且诱导出了关于当地水力压裂政策制定中政策企业家的信息。与之前的努力一致的是，作者选择了市政公务员作为调查对象，是因为他们在公开会议上做记录，他们参与到当地政府的许多方面，也在其位了解地方政治事务。调查管理遵循了Dillman的“量身定制的设计方法”，得到了31％的回应率。

02 定义政策企业家精神

该调查询问受访者，自2008年以来，该辖区中是否有人从事过至少10项选自政策企业家文献的活动，包括要求地方政府领导人学习，收集信息并且/或者使更高级别的政府官员了解当地人对水力压裂的看法；做一些事情以引起当地领导人对水力压裂的关注，例如与媒体联系；以及鼓励其他公民就水力压裂问题与当地政府领导人联系。

政策企业家精神的定义着重在于政策企业家为影响当地政策决策而作的具体努力，并且这排除了他们在社区中的活动（例如，组成联盟），除非政策企业家不只是为了影响当地政策而这样做。政策企业家和社会活动家之间的区别在于，前者参与政策制定过程，而后者可能专注于社会运动的其他方面，而不是直接参与制定政策。

五、研究结果

政策企业家精神是一个引人注目的、直观的具有吸引力的概念。大多数政策学者和实践者都观察到辛勤工作的人们投入大量资源来开展旨在改变政策的运动，有时取得了巨大的成功。

即使在控制了一系列政治和社会经济协变量之后，政策企业家精神对于纽约州采取反水力压裂政策似乎也很重要。但也值得注意的是，政策企业家通常并不成功：在本文分析的政策企业家中，只有33％的政策企业家被市政公务员调查的受访者评为中度或高度成功，而且大约有一半的政策企业家没见到反水力压裂政策被采纳。政策企业家在政策制定过程中发挥着重要作用，但他们不是万灵丹，许多人都难以实现自己的目标。

表1反压裂政策企业家原型对政策企业家成功的影响(由职员评定)的有序Logistic回归模型

表2 预测反压裂政策企业家(原型)对政策采纳和政策企业家成功影响的概率

政策企业家具有理论上期望的一系列特性，其中社会敏锐度是最普遍的特征。许多政策企业家参与了问题定义和网络/团队建设，而以身作则的政策企业家较小但仍占三分之二。在50%的情况下，政策企业家被认为是知识渊博的，这一比例低于强调政策企业家作为知识代理人和提供者的文献里的预期。政策企业家的公众情绪智慧（此处未进行衡量）可能与知识的实质性/技术性或政治性方面同样重要，甚至更重要。

这些结果的普遍性可能取决于政策企业家参与的政治类型。纽约的水力压裂案从根本上讲是一种反对政治，正如政策企业家试图阻止或限制水力压裂政策，这是一种致力于维持或恢复现状的有限议程。而想要打破现状并将一个新问题提上公共议程的政策企业家就不得不与更广泛的政策选择和更模糊的未来期望条件作斗争。这些差异可能会改变政策企业家所追求的策略和最适合他们的特性。例如，一位政策企业家对一个新问题提供实质性信息的能力可能更重要。未来的研究应该调查政策企业家相对于政策现状的地位是如何影响其行为的。而且，政策企业家参与中的实质性问题也可能会影响其策略和效能。

层次聚类分析揭示了政策企业家有不同的风格：一些人十分活跃，我称之为活动家(activists)，他们展现出了许多企业家精神的特点，展示了广泛的策略选择，并且追求一系列更为温和的策略。相反，关注公民（concerned citizens）表现出的企业家精神相对较少，他们更倾向于用相对较少的效力和努力来游说采取限制性/雄心勃勃的措施。支持者（advocates）介于这两个极端之间。从特点来看，他们都类似于活动家，但是又不那么积极，展示出了明显较少的宣传策略，并主要集中在一个雄心勃勃的政策目标上。

不同的原型表现出了不同的成功。活动家和支持者对采用反水力压裂政策有积极影响，并且更有可能被市政职员的受访者评为成功。这两种原型对成功没有统计学上的不同影响。关注公民不会产生影响，也不会产生负面影响，具体取决于模型。

这些发现的一个有趣的含义是，对于一个对确保政策目标感兴趣的行动者来说，可能没有必要像一个活动家那样“全力以赴”，部署广泛的战略并追求一系列相关的目标。在一个面临着复杂而巨大的政策挑战（如气候变化），并且让人感到难以承受和无法克服的时代，政策改变可以通过更温和、易接近的宣传实现。这一新颖的发现也应该在不同背景和问题领域中进行评估。

这些结果也提出了一个问题，即关注公民是否应该被视为政策企业家？政策企业家行为是否有门槛？本文无法完全回答这个问题，因为它依赖于政策企业家行为的报告，而不是来自政策企业家自身的回应。可以通过三种方式来确定政策企业家身份：通过其寻求政策变更的意图，为此目的采取的行动，或在此过程中取得的成功。结果是一个很差的衡量标准，因为许多人投入大量精力进行宣传，但失败了。尽管如此，他们的努力可能以某种促进未来成功的方式影响了政策辩论或软化了制度。行为是一种更好的衡量标准，但是即使这样，个人也可能试图参与政策制定过程，但在与政策企业家相关的活动中表现不佳（网络、知识等）。如果只关注那些超过企业家技能门槛以上的人可能会使我们对政策参与的视角变得狭窄，尤其是从以实践为导向的观点出发，了解人们如何以及为什么无法影响政策与理解效力驱动因素一样有用。政策行动者本身的意图应用于区分对某一问题表示偏好的感兴趣的旁观者和承诺资源(无论多么成功)来寻求政策改变的政策企业家。下一步应该将这一观点与对企业家行为的评估结合起来，以理解什么是政策企业家，他们做什么以及他们实现了什么。

政策企业家的成功通常取决于司法管辖区是考虑还是采取了这个政策。但是，政策企业家在确保这些结果方面的作用尚不确定，因为政策也有可能只是被有利的政治和社会经济环境所推动。本研究表明，政策企业家独立于其他变量对政策变化产生了积极的影响，并且与活动家和支持者原型密切相关的政策企业家，相比那些与关注公民密切相关的政策企业家更容易获得成功。这些是可行的见解，利益相关者可以用来有效地参与政策过程。现在有一个公开的问题，就是这些相同的原型在实现政策企业家通常追求的其他目标方面是否取得了不同的成功，例如扩大和塑造公共议程以及改变决策者如何看待焦点问题。将来的调查应该解决这个问题。

//文献来源：Arnold, G. (2020). Does Entrepreneurship Work? Understanding What Policy Entrepreneurs Do and Whether It Matters. Policy Studies Journal. https://doi.org/10.1111/psj.12388.

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